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最高法院发布27号、28号文指导PPP项目纠纷解决

发布时间:2017-3-22 浏览次数:519

 

最高法院发布27号、28号文指导PPP项目纠纷解决

囗文/魏志强 卞冲冲

 

     2016年11月29日最高人民法院发布了《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》法发〔2016〕27号(下称“27号文”),以及“最高人民法院印发《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》的通知”法发〔2016〕28号文(下称“28号文”)。这两大文件中关于PPP项目中政府违约的责任承担、民行综合合议庭的机制建设及办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等规定,直接指导当前火热的PPP项目。
本文将详述上述两大文件对PPP项目纠纷解决影响:

(一)PPP项目中因政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,政府方也需要承担法律和经济责任


   《27号文》第9条提到“对政府违反承诺,特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的,要坚决依法支持行政相对人的合理诉求。对确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的,要依法判令补偿财产损失。”《28号文》也有类似的表述。实践中,政府和政务诚信问题已经成为社会资本方参与合作的重要考量因素,最高法通过上述两大文件明确要加强政府和政务诚信,政府换届、领导人员更替等理由将不再是政府豁免责任的理由。


(二)提出了民行交叉案件组成民行综合合议庭的机制建设


   《27号文》第15条提到“优化资源配置,提升涉产权保护案件审判的专业性和公信力。对法律适用难度较大的涉产权民刑交叉、民行交叉案件,统筹审判资源,组成民刑、民行综合合议庭,确保理清法律关系、准确适用法律。”
《PPP项目合同》出现纠纷适用民事诉讼还是行政诉讼目前还存在争议。因为依据财金〔2014〕113号第二十八条第3款“在项目实施过程中,按照项目合同约定,项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项,依法申请仲裁或提起民事诉讼。”而且《政府和社会资本合作法》征求意见稿中亦是沿用了这一思路,第四十九条争议解决规定“开展政府和社会资本合作,社会资本与实施单位就合作协议发生争议并难以协商达成一致的,可以依法提起民事诉讼或仲裁。”然而依据《行政诉讼法》第十二条第11款规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”适用行政诉讼,以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条规定“特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的,有陈述、申辩的权利,并可以依法提起行政复议或者行政诉讼”。

    那么特许经营协议纠纷是民事纠纷还是行政纠纷?从行政许可法、行政诉讼法和司法解释来看,特许经营协议系一个具体的行政行为,既然行政行为发生争议,就应该通过行政诉讼解决。

    如上所述,笔者认为目前司法实践中特许经营协议应当适用行政诉讼。然而,实践中很多PPP项目涉及特许经营权,但当事人之间却只签订了《PPP项目合同》,并没有就特许经营权部分内容单独签订《特许经营协议》。由此造成了具有特许经营权的PPP项目合同在出现纠纷时,其适用民事诉讼还是行政诉讼存在重大的不确定性。

    考虑到PPP项目的特殊性,即其一方为政府,而且PPP项目中又掺杂了特许经营行为,因此PPP项目合同纠纷会导致民事行为和行政行为的交叉,最高法院关于建立民行综合合议庭机制的设想对于将来PPP项目纠纷有着积极的推动作用。

(三)完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,严格执纪问责,提高PPP项目纠纷解决公平、公正性
   

    办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制不仅是维护司法公正要求,也是减弱政府权力干预司法的必要举措。《28号文》中明确提到“依法妥善处理与政府行为有关的产权申诉案件,对于在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,因政府换届、领导人员更替而违约毁约侵犯投资主体合法权益的,或者因法定事由改变政府承诺和合同约定,对投资主体受到的财产损失没有依法补偿的,人民法院应当依法再审和改判”。该规定为社会资本方打了一剂定心针,提高了其与政府方合作的信心,对于推动PPP项目的合作具有重要的作用。(本文由魏志强律师团队供稿,我们专注项目管理,精于工程诉讼)

   
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